www.elpais.esJOAQUÍN PRIETO
EL PAÍS - España - 20-03-2006
Varios partidos políticos analizan propuestas de expertos para reducir la desigualdad del sufragio de los españoles y recortar el peso de formaciones nacionalistas en el Congreso
Repetir las mayorías absolutas del pasado resulta cada vez más difícil. Los expertos manejan dos opciones de cara a futuras elecciones generales: garantizar el gobierno de la lista más votada, como pide el PP, o adaptar las reglas para que los pactos y coaliciones en el poder ejecutivo del Estado sean aceptados como normales. El sistema vigente dura ya 29 años.
Esquerra Republicana de Catalunya tiene la mitad de votos que Izquierda Unida, pero más diputados
Algunos expertos defienden un colegio estatal para elegir parte de los diputados del Congreso
Fijar un mínimo de votos a escala estatal molestaría a los nacionalistas, pero no les eliminaría
Mariano Rajoy defiende que nadie pueda arrebatar el Gobierno a la lista más votada por los ciudadanos
El Congreso es una de las Cámaras más pequeñas de Europa en relación al número de habitantes
Todos los sufragios no valen lo mismo en las elecciones generales. Cuando el ciudadano vota en una zona poco poblada de España, su acto vale más del que lo hace en una gran ciudad. Los especialistas resaltan la profunda desigualdad de los españoles en las elecciones generales, como muestra este dato: a Izquierda Unida le costó 254.000 votos obtener cada diputado en los últimos comicios, mientras al PSOE le fueron suficientes 66.500 y al PP, 65.000.
"Ya va siendo hora de introducir el sufragio universal", ironiza Manuel Martínez Sospedra, profesor de Derecho Constitucional de la universidad Cardenal Herrera, de Valencia.
Estas cuestiones no abren informativos de televisión, ni atascan las primeras páginas de los periódicos. Pero conviene recordar que provincias como Soria o Teruel siguen bastante olvidadas; sin embargo, el voto de sus habitantes vale entre cuatro y cinco veces más que el de madrileños o barceloneses con vistas a la composición del Congreso. La elección legislativa en España es uno de los casos más evidentes de "reparto no equitativo" de escaños entre las 36 democracias comparadas por Arend Lijphart, investigador de la Universidad de California, en Modelos de democracia.
Los expertos lo explican por la obligación legal de reservar a cada provincia un mínimo de dos escaños, por poco poblada que esté; lo cual deja relativamente pocos diputados para representar al gran número de electores que vive en los distritos grandes. Ningún Gobierno se ha cuestionado las reglas electorales adoptadas "provisionalmente" en marzo de 1977, cuando los partidos de izquierda salían de una larga persecución y el centro-derecha, improvisando los suyos, sospechaba que su fuerza no iba a estar en las zonas industrializadas. Los mecanismos creados en esas condiciones llevan en servicio 29 años.
La frustración de los electores sin representación es la otra cara de la moneda de un sistema muy alabado por la estabilidad política que produce. Las reglas están tan bien inventadas para lograr gobiernos estables, que los sucesivos jefes del Ejecutivo español no han necesitado de coaliciones. Los gobiernos del Estado han sido monocolores desde la restitución a los españoles del derecho de voto tras la dictadura franquista. Esto ha sido posible a causa del sesgo mayoritario que anida en las tripas del sistema español, "el menos proporcional de los sistemas con fórmulas proporcionales" al decir de José Ramón Montero, catedrático de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Madrid.
Ningún partido ha logrado el 50% de los votos en las nueve elecciones generales ya celebradas, pese a lo cual se han producido cuatro mayorías absolutas parlamentarias, tres con Felipe González como presidente (1982, 1986, 1989) y una con José María Aznar (2000). Un caso raro entre las democracias proporcionales, habituadas a las coaliciones de partidos.
Pero las cosas van complicándose. A la desigualdad general del valor del voto se une el peso adquirido por los partidos nacionalistas y regionalistas en el Congreso de los Diputados, que no es el fruto de ningún favor especial, sino de que aprovechan mejor sus votos porque están mucho más concentrados. La desigualdad en cuanto al reparto de escaños está destrozando a los pequeños partidos de ámbito estatal, como le ocurrió al Centro Democrático y Social (CDS) y amenaza a Izquierda Unida.
La destrucción progresiva de los "terceros partidos" resucita las tendencias bipartidistas que promovieron tanto el PP como el PSOE con sus apelaciones al "voto útil". Sin embargo, a medida que se hunden las pequeñas fuerzas estatales, el proceso coloca a los nacionalistas en condiciones de jugar ese papel en el sistema político español.
¿Cómo puede ser que Esquerra Republicana de Catalunya, con la mitad de votos que Izquierda Unida en las elecciones generales de 2004, disponga de tres diputados más en el Congreso? Los datos cantan: IU recibió 1.284.081 sufragios en las últimas elecciones, por los cuales obtuvo cinco escaños; ERC logró ocho, con 652.196 votos.
Este ejemplo ilustra los efectos del sistema en vigor. Nacionalistas y regionalistas rentabilizan sus votos con vistas al Congreso porque sus apoyos suelen concentrarse en pocos distritos, de tamaño mediano y grande, donde la proporcionalidad funciona mejor que donde se reparten pocos diputados.
Con la más proporcional de las reglas posibles, Izquierda Unida habría obtenido 18 diputados en las elecciones generales de 2004. Esto no habría convertido a Gaspar Llamazares y los suyos en protagonistas de vuelco político alguno, pero su papel sería mayor que con los cinco escaños adjudicados. Un sistema poco igualitario les reduce al lugar de sexta fuerza parlamentaria, pese a haber sido la tercera más votada por los ciudadanos en España.
De ahí las reformas deseadas por IU para no tener que rendirse. Llamazares aclara que no pretende ir "contra nadie", pero reclama una subcomisión parlamentaria encargada de abordar la reforma electoral. El presidente del Partido Popular, Mariano Rajoy, también quiere cambios, pero en un sentido diametralmente opuesto: cuando la fuerza política que dirige se vio apeada del gobierno gallego por la coalición PSOE/BNG, pese al mayor número de votos recibido por el PP en las elecciones autonómicas, Rajoy se dio cuenta de que esa tendencia puede trasladarse al gobierno del Estado en el futuro y extender así la necesidad de pactos. La línea de dureza política adoptada por el PP, tanto respecto a la izquierda estatal como a los partidos nacionalistas, dibuja una estrategia de jugarse el todo por el todo en la búsqueda de un gobierno mayoritario; que puede llegar de modo natural, como consecuencia de un gran salto electoral, o bien intentando cambiar las reglas del juego con la finalidad de que la candidatura más votada no pueda quedarse fuera del poder.
Hay otras aportaciones novedosas al debate sobre la reforma electoral. La última procede de la Fundación Alternativas, fábrica de ideas dirigida por Nicolás Sartorius y otras personas vinculadas al PSOE, que opta por una línea intermedia entre las dos descritas anteriormente: corregir un poco la desproporcionalidad entre votos y escaños, creando un nuevo distrito electoral de ámbito estatal que dé más escaños a socialistas y populares, pero también a Izquierda Unida y a Convergència i Unió. Es decir, favorecer un esquema de cuatro partidos con opciones de poder, en el que los dos pequeños -llegado el caso- sean capaces de negociar pactos o coaliciones sin grandes sobresaltos para el ciudadano medio.
Sartorius es consciente de que no hay muchas posibilidades de introducir la reforma electoral en la agenda política, a falta de consenso con el PP. No obstante, la propuesta abre el debate sobre la necesidad de aumentar el Congreso en 50 diputados más, elegibles en el distrito nacional antes citado. Para tener derecho a entrar en el reparto de estos escaños suplementarios se sugiere un mínimo del 3% de votos en el conjunto de España. Sólo PSOE, PP, CiU e IU habrían estado en condiciones de hacerse con algunos de los 50 escaños suplementarios, en el supuesto de que tal regla se hubiera aplicado a las elecciones generales de 2004. (Los 350 restantes serían elegidos en los distritos provinciales, como hasta ahora).
A esta propuesta se ha llegado a partir de cálculos elaborados por Rubén Ruiz-Rufino, doctor-miembro del Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones, que ha analizado cuáles habrían sido los resultados de 2004 si se hubieran aplicado reglas diferentes. "La que yo defiendo intenta que el Congreso de los Diputados ofrezca una foto algo más fiel del electorado y que se amplíe el abanico de posibles coaliciones", explica.
El sistema ideado favorece ligeramente a IU y CiU; mantiene una relación de fuerzas similar entre los dos partidos principales (socialista y popular); y los regionalistas y nacionalistas (salvo CiU) sufren una ligera merma de su fuerza parlamentaria, todo ello en el terreno hipotético de unos niveles de voto similares a los registrados en 2004.
"Los electores tendrían dos papeletas de voto para elegir los diputados al Congreso", añade Ruiz-Rufino. Una de ellas, para votar a los candidatos en el distrito provincial y la otra a la lista nacional, lo cual "da más libertad al elector y le permite matizar sus decisiones de voto".
Antes de seguir, se plantea una duda: ¿a qué viene aumentar el número de diputados? Se han visto tantas veces las imágenes del hemiciclo vacío y de las broncas entre parlamentarios, que el contexto no parece oportuno para defender la necesidad de un mayor número de diputados y de incremento del gasto público. Sin embargo, muchos expertos coinciden en que el Congreso actual es demasiado pequeño en relación con la población representada.
La cámara es "casi idéntica al Parlamento sueco, pese a que Suecia sólo cuenta con 12 millones de habitantes", según datos aportados por el profesor Martínez Sospedra. "La Dieta polaca tiene 100 escaños más que el Congreso de España, pese a que los dos países cuentan con una población similar". Este experto sugiere agrandar el Congreso hasta 450 diputados. No cree en las circunscripciones provinciales: le parece más justo un trazado de distritos uninominales. También defiende que parte de los diputados sean elegidos en un colegio de ámbito nacional.
Expertos de Izquierda Unida se conforman con un Congreso de 400 diputados -para no tener que rectificar la Constitución, que fija ese límite- pero defienden otras correcciones más enérgicas de la desproporcionalidad que les deja casi fuera de juego. "A nosotros sólo nos valieron medio millón de votos en las elecciones de 2004; otros 750.000 se quedaron sin representación, como si los hubiéramos tirado a la basura", explica José Morales, de IU. Asesores de esta formación dicen que no habría ocurrido, de haber existido una "bolsa o fondo estatal" de escaños para aprovechar los votos desechados en los repartos provinciales.
Todas estas propuestas ponen de relieve la "condena" de las pequeñas fuerzas de ámbito estatal si no cambian las reglas, porque sus seguidores se encuentran dispersos en el territorio español. Ni la desaparición del CDS, ni la situación de IU se han traducido en ventajas decisivas para los dos grandes partidos. A medida que la competencia entre PSOE y PP va dramatizándose, resulta más difícil repetir las mayorías absolutas del pasado y los gobiernos de un partido en solitario. González en 1993, Aznar en 1996 y José Luis Rodríguez Zapatero en 2004 tuvieron que pactar apoyos para sus investiduras respectivas.
El vacío dejado por las "terceras fuerzas" estatales tiende a ser ocupado por Convergència i Unió, Esquerra Republicana de Catalunya, Partido Nacionalista Vasco, Coalición Canaria o el Bloque Nacionalista Galego. Esto explica por qué el sistema "ha ayudado a centrar en gran medida la agenda pública en las cuestiones de distribución territorial del poder", según Josep M. Colomer, profesor de investigación en Ciencia Política del CSIC. Este experto, firme partidario de la cultura de la coalición, señala a los que se sienten incómodos con las reivindicaciones nacionalistas y descentralizadoras que lo sucedido es la penitencia "por el pecado de mantener un sistema electoral excluyente, que ha eliminado otros elementos potenciales de pluralismo".
Por su parte, la dirección del Partido Popular piensa en reformas radicales, aunque basadas en una idea sencilla. La simplificación parece fácil de explicar: en principio, ¿quién puede oponerse a que la candidatura más votada tenga derecho a gobernar? Faltan los detalles sobre el camino para hacer posible ese objetivo. La portavoz de la Fundación FAES, presidida por José María Aznar, confirma que ya se ha entregado al Partido Popular un documento de reforma electoral preparado por sus expertos, pero deja en manos del partido la administración de ese papel.
La Convención celebrada del 3 al 5 de marzo pasó sin que el PP mencionara la reforma electoral; la dirección del partido tampoco lo ha explicado después. No faltan pistas sobre los objetivos perseguidos: acabar con el chantaje de nacionalistas y radicales. Antes de que se celebrara la Convención, el propio Rajoy reiteró el criterio de que nadie debe arrebatar el gobierno a la lista más votada. "Partidos que exclusivamente defienden intereses territoriales no pueden condicionar permanentemente las decisiones que afectan al conjunto de los españoles", es uno de los argumentos utilizados por Eduardo Zaplana, portavoz del Grupo Parlamentario Popular.
Acentuar los aspectos mayoritarios del sistema sería un camino opuesto al de las propuestas favorables a una mayor proporcionalidad. Los sistemas mayoritarios minimizan la importancia de las crisis parlamentarias -las negociaciones para la investidura del jefe del Gobierno dejan de tener sentido, por ejemplo- y resaltan el valor de la disciplina partidista: Margaret Thatcher no fue derribada como primera ministra por el Parlamento británico, sino por una conspiración interna en el seno del Partido Conservador.
"Cuidado con los sistemas mayoritarios", advierte el profesor Martínez Sospedra. "El francés a dos vueltas no interesa a los socialistas, que serían prisioneros de Izquierda Unida; ni tampoco al Partido Popular, porque no tiene socios con los que pactar" (en el sistema francés, si nadie alcanza el 50% de los votos en la primera vuelta, el mejor colocado necesita una coalición o apoyos externos para ganar en la segunda). Y si se va hacia un sistema mayoritario de tipo británico, "el patrón de resultados sería casi igual que el actual", con el riesgo para el PP de quedar fuera del reparto de escaños del Congreso en los distritos de Cataluña y en los del País Vasco, donde le conviene la representación proporcional para sobrevivir.
Como se observa en uno de los gráficos reproducido en estas páginas, la diferencia media entre el porcentaje de votos y el porcentaje de escaños no es muy diferente entre el sistema británico (mayoritario) y el proporcional español. La desproporción mayor se da en Francia, donde el sistema mayoritario a doble vuelta deja fuera del Parlamento a fuerzas con el 10% del voto, como en ocasiones le ha ocurrido a la extrema derecha encabezada por Jean-Marie Le Pen.
Además de que un sistema mayoritario obligaría a reformar la Constitución española, tampoco cuenta con mucho apoyo entre los expertos. En el estudio antes mencionado, Arend Lijphart llegó a la conclusión de que, en las sociedades divididas, "el gobierno de la mayoría presagia, más que una democracia, una dictadura de la mayoría, así como luchas civiles. Lo que estas sociedades necesitan es un régimen democrático que haga hincapié en el consenso en lugar de en la oposición; que incluya más que excluya y que intente maximizar el tamaño de la mayoría gobernante, en lugar de contentarse con una mayoría escasa". A este sistema le llama "la democracia consensual", a la que atribuye valores como "la inclusión, el pacto y el compromiso", frente al modelo de democracia mayoritaria, que caracteriza como de "competitivo, de confrontación".
Sin modificar sustancialmente el sistema electoral de la Constitución, el presidente de la Junta de Extremadura, Juan Carlos Rodríguez Ibarra, ya propuso endurecer el acceso de los nacionalistas al Congreso de los Diputados imponiendo para ello un mínimo importante de votos a escala nacional, por debajo del cual no hay derecho a escaños. Rodríguez Ibarra lo justificó por la "deslealtad" de los nacionalistas con el proyecto constitucional.
"Tomemos esa propuesta", analiza el profesor Martínez Sospedra a efectos de estudiar cuál sería su viabilidad. "Supongamos que le hacen caso a Rodríguez Ibarra y se fija un mínimo del 5% de votos a escala estatal para participar en el reparto de escaños: los convergentes catalanes podrían pactar con el PNV y ya los tendríamos por encima del 5%". Aunque se pongan barreras para acceder al Congreso, el partido más votado puede verse obligado a seguir contando con los nacionalistas, según Martínez Sospedra. A su juicio, la clave del problema al que unos y otros están dándole vueltas es la inexistencia de un partido de ámbito nacional que pueda funcionar como tercera fuerza, con funciones de bisagra entre las dos formaciones más importantes. "El problema no son los nacionalistas, sino que en España falta algo como lo que fue el CDS", argumenta este especialista, que fue senador y dirigente del pequeño partido centrista fundado por Adolfo Suárez y Agustín Rodríguez Sahagún tras el desplome de Unión de Centro Democrático (UCD) en 1982.
Precisamente el hundimiento de este último partido demostró que los vacíos son imposibles con el actual sistema. Inmediatamente se confirmó otra fuerza ganadora, en este caso el PSOE, y la derecha se reorganizó en Alianza Popular. El sistema de partidos se recompuso a gran velocidad y el mecanismo de la moción de censura constructiva -para derribar a un jefe del Gobierno tiene que haber un relevo con apoyos suficientes- se ha utilizado poco en el Congreso de los Diputados, precisamente porque está concebido como disuasión frente al intento de debilitar a los gobiernos. Ésta no puede ser la excusa para aplazar continuamente una reforma electoral.
Al PSOE le ha ido bastante bien con el sistema en vigor. Uno de sus diputados alega la falta de consenso con el PP en asuntos más cruciales para aplazar un debate potencialmente incandescente, en una medio de una agenda cargada. No obstante, apunta otras reformas electorales.
